近日，某地发布通知，暂停执行该地发布仅20天的瓶装燃气企业规模化整合方案。相比之下，类似这种由地方政府或相关主管部门主导甚至强制推动的，以“一城一企”政策为代表的瓶装燃气市场整合活动正在多地如火如荼地开展，其中的公平竞争与反垄断问题值得引起重视。

“一城一企”政策与公平竞争审查标准

城镇居民和非居民用户使用的燃气主要包括管道燃气（以天然气为主）和瓶装燃气（以液化石油气为主）。其中，前者因具有自然垄断属性，通常采用特许经营模式，一个区域仅一家；后者则属于竞争性的领域。

当前，“一城一企”政策是各地在整合瓶装燃气市场时的一个常见做法，通常以县（区、市）为单位，推进原本具有竞争关系的多家瓶装燃气经营企业整合，形成1家瓶装燃气经营企业和多座充装站、瓶装供应站的所谓“1+N”瓶装燃气供应格局。

根据《公平竞争审查条例》（以下简称《条例》）的相关规定，起草涉及经营者经济活动的政策措施时，起草单位应当依照《条例》开展公平竞争审查；政策措施未经公平竞争审查，或者经公平竞争审查认为违反《条例》的，不得出台。

根据《条例》第八条，政策措施不得含有“违法设置或者授予特许经营权”、“限定经营、购买或者使用特定经营者提供的商品或者服务”、“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”等内容。

按照“一城一企”政策，最终一地仅有1家瓶装燃气企业。对于该企业来说，涉嫌变相设置（授予）特许经营权；对于瓶装燃气用户来说，涉嫌限定其购买特定经营者提供的商品；对于其他被整合的瓶装燃气经营企业及潜在的市场进入者来说，涉嫌“设置不合理或者歧视性的准入、退出条件”。此外，该政策还可能直接影响瓶装燃气相关从业者（如送气工人）的切身利益。

“一城一企”政策与公平竞争审查例外规定

2022年《反垄断法》完成首次修改，强化竞争政策基础地位和公平竞争审查制度上升到法律层面。具有或者可能具有排除、限制竞争效果的政策措施原则上不能出台，确需出台的，《条例》规定了严格的例外规定适用条件。

根据《条例》第十二条，“起草单位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制竞争效果，但符合下列情形之一，且没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件的，可以出台：（一）为维护国家安全和发展利益的；（二）为促进科学技术进步、增强国家自主创新能力的；（三）为实现节约能源、保护环境、救灾救助等社会公共利益的；（四）法律、行政法规规定的其他情形。”

就“一城一企”政策来说，其也许可能符合上述规定中列举的第（三）、（四）项情形。不过，即使能够证明符合该等情形，起草单位还需证明没有对公平竞争影响更小的替代方案，并能够确定合理的实施期限或者终止条件。

推行“一城一企”政策的出发点可能在于提升瓶装燃气行业规模化、专业化水平，加强对瓶装燃气行业的监管，最终实现安全性的提升。不过，实现该等目的，是否必须采用一个地区仅保留一家瓶装燃气企业这等直接限制甚至消除竞争的做法需要审慎评估。此外，从各地出台的相关政策来看，也鲜少见到明确实施期限或者终止条件的情况。

违反《反垄断法》的风险不容忽视

预防和制止垄断行为是《反垄断法》的主要立法目的之一。《反垄断法》不仅禁止经营者从事垄断协议、滥用市场支配地位等垄断行为（即经济性垄断），对制止行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的行为（即行政性垄断）也有专章规定。

起草、制定瓶装燃气相关整合政策时，相关部门不仅需要根据《条例》切实履行公平竞争审查的职责，还需注意避免自身以及强制或者促使瓶装燃气经营者从事垄断行为。

近年来，我国反垄断执法机构对燃气领域的垄断问题高度关注，先后查处了众多燃气企业从事滥用市场支配地位和垄断协议的案件。其中，部分经济性垄断案件（例如湖南中民燃气有限公司与怀化铁路经济技术开发有限公司达成并实施垄断协议案）中也反映出了相关部门滥用行政权力排除、限制竞争的问题。

为顺利推进“一城一企”政策，多地相关部门让现有瓶装燃气经营者“利益共享”，成为整合后企业的股东，以减少整合阻力。此种做法，对于原有经营者来说，实质是由竞争关系变为根据股权比例等划分利润，涉嫌违反《反垄断法》第十七条关于禁止具有竞争关系的经营者达成分割销售市场的垄断协议的规定；对于相关部门来说，涉嫌违反《反垄断法》第四十三条关于不得强制或者变相强制经营者从事垄断行为的规定。

此外，在有的地区，还存在相关部门直接指定一家企业作为整合后的瓶装燃气企业、建设新的供应站等情况。此种做法涉嫌违反《反垄断法》第三十九条关于不得限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品的规定。

竞争是市场经济的核心机制。一旦被消除，安全也将难以保障！