“针对当前涉住宅专项维修资金的法律纠纷频发，涉案金额较大，且案件通常牵扯到政府、物业、业主等多方面因素，法律关系比较复杂之现状，本文根据现行有效的相关法律法规等制度，通过检索、分析相关案例，分析法院裁判观点，结合自身实务经验，对住宅专项维修资金的使用、管理中存在的问题，提出了一些建设性的意见和建议。”

文｜张建 北京市伟博（西安）律师事务所

我国房地产业兴起于2000年左右，距今20余年，其中大量的小区建成时间已10年以上，部分设施设备开始出现不同程度的老化，电梯故障、房屋漏水、外墙脱落等事故频繁出现，严重影响了小区业主的正常生活，从而导致动用住宅专项维修资金对房屋进行修缮的情况越来越普遍，数额巨大的住宅专项维修资金，被挪用、乱用，不仅没有发挥其应有作用，反而引起了大量的纠纷和诉讼。

笔者参与办理多起关于住宅专项维修资金的案件，根据现行有效的相关法律法规等制度，通过检索、分析相关案例，分析法院裁判观点，结合自身实务经验，对住宅专项维修资金的使用、管理中存在的问题，提出建设性的意见和建议。

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住宅专项维修资金的定义

住宅专项维修资金是指专项用于住宅共用部位、共用设施设备保修期满后的维修和更新、改造的资金。[1]（以下简称“维修资金”），俗称“大修基金”，也可把其比喻为房屋的“医疗基金”，是在房屋保修期满后“生病”时，可以保证房屋能够及时得到“医治”的“救命钱”，在延长房屋的使用寿命，保持房屋完好率等方面发挥着重要的作用。

维修资金通常在办理房屋产权初始登记前进行缴纳，缴存标准由直辖市、市、县人民政府建设（房地产）主管部门根据本地区情况合理确定，并可适时调整。主管部门应当开立维修资金专户，以物业管理区域为单位设账，按房屋户门号设分户账；未划定物业管理区域的，以幢为单位设账，按房屋户门号设分户账。交存满一年的，按照银行一年期定期利率结算分户利息。分户利息转入维修资金滚存、使用。业主分户账面大修基金余额不足首期交存额30%的，应当及时续交。

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住宅专项维修资金的相关法律依据

（一）法律：《中华人民共和国民法典》物权编；

（二）行政法规：国务院颁布的《物业管理条例》；

（三）部门规章：中华人民共和国建设部、财政部发布的《住宅专项维修资金管理办法》（以下简称“办法”）；

（四）部门规范性文件：中华人民共和国国家发展和改革委员会、建设部发布的《物业服务收费管理办法》；

（五）其他：各地颁布的地方性《物业管理条例》以及各地相关部门出台的地方性《住宅专项维修资金管理办法》等。

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住宅专项维修资金的使用范围

依据上述的法律和规范文件，我们可以确定专项维修资金的使用范围。

（一）法定的维修资金使用范围

维修资金仅能用于维修和更新、改造住宅共用部位和共用设施设备，具体包括：

1. 住宅共用部分是指根据法律法规和房屋买卖合同，由单幢住宅内业主或者单幢住宅内业主及与之结构相连的非住宅业主共有的部位，一般包括：住宅的基础、承重墙体、柱、梁、楼板、屋顶以及户外的墙面、门厅、楼梯间、走廊通道等。

2. 住宅共用设施设备，是指根据法律法规和房屋买卖合同，由住宅业主或者住宅业主及有关非住宅业主共有的附属设施设备，一般包括：电梯、天线、照明、消防设施、绿地、道路、路灯、沟渠、池、井、非经营性车场车库、公益性文体设施和共用设施设备使用的房屋等。

从以上概念可知，办法对住宅共用部分和共用设施设备的概念以非穷尽式列举描述，为办法的适用预留了一定空间，避免后期出现当前无法预见的情形时，导致无法使用维修资金的情况发生。但也为纠纷留下隐患，当维修事项不属于上述明确列举范围内时，该项目是否能够使用维修资金往往成为各方争议的焦点。

（二）不得从住宅专项维修资金中列支的费用

1. 依法应当由建设单位或者施工单位承担的住宅共用部位、共用设施设备维修、更新和改造费用；

2. 依法应当由相关单位承担的供水、供电、供气、供热、通讯、有线电视等管线和设施设备的维修、养护费用；

3. 应当由当事人承担的因人为损坏住宅共用部位、共用设施设备所需的修复费用；

4. 根据物业服务合同约定，应当由物业服务企业承担的住宅共用部位、共用设施设备的维修和养护费用。

（三）判断是否属于维修资金使用范围的考量因素

在司法实践中判断某一项目是否构成维修资金使用条件，可从三方面展开：

第一，与《住宅专项维修资金管理办法》第三条、第二十六条所列规定进行比对，查看是否落入法条明文列举的情形；

第二，与《住宅专项维修资金管理办法》第二十五条所列明确排除使用维修资金的情形比对；

第三，如均不属于上述两种情况，则需要结合具体案情综合分析，分析时笔者认为可以考虑以下因素：

1. 从管理主体上进行分析，看案涉项目是否存在其他主要管理单位，或者其他侵权人。

2. 从与房屋的依附关系上进行分析，看案涉项目和房屋的关系是否与符合维修资金使用的情形和房屋的关系类似，存在相似的依存、依附、从属关系。

3. 从其发挥作用上进行分析，看案涉项目是否具有与法律法规明确的共用设施设备相类似的功能，且其是否是主要为房屋或业主服务的。

4. 从受益主体上进行分析，看业主是否是唯一的受益群体，是否存在其他受益人，其他受益人对案涉项目的落地是否起到促进作用等。

5. 从维修必要性上进行分析，看案涉项目是否具有维修的现实紧迫性，如不及时修缮将造成难以挽回的损失等。

6. 从维修规模上进行分析，看案涉项目是否属于由物业公司或第三方负责的日常养护、维护、保养等范畴，此处可借鉴国家机关或相关有代表性的企事业单位制定的相关设施设备维修、保养管理规定或相关行业制定的维护保养标准等对类似案涉情形维修等级的定义，判断案涉项目是否属于中、大修范畴。

最后，还要结合案涉项目是否存在政府行政行为、是否取得与《民法典》规定相类似的授权、小区实际情况和其他因素进行综合评价。

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住宅专项维修资金的使用程序

从上述流程可知，维修资金的使用可归纳为两种情况，一是非紧急情况使用，二是紧急情况使用。在非紧急情况下，需要按照申请－表决同意－形成方案－申请列支－行政审批－划转的程序申请使用，程序上比较复杂，特别是组织业主表决同意的环节，存在不容易组织，不容易形成统一意见的情况，给维修资金的使用增加了一定的难度。但是，在发生危及房屋安全等紧急情况下，可不经业主表决同意，直接向维修资金的行政主管部门申请列支，减少了维修资金的审批程序，保证在发生紧急情况时，房屋能够得到及时修缮。

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维修资金常见纠纷及裁判观点

在涉及使用维修资金而产生的纠纷中，因约定使用维修资金支付合同款，但项目结束后，无法申报或未申报维修资金导致无法依约付款而产生的纠纷相对较为复杂和普遍。那么，此情形中最终的付款责任应当由谁承担，笔者通过检索案例并梳理总结为以下四种情形：

（一）案涉项目经维修资金行政主管部门审批后，双方在合同中明确约定使用维修资金支付合同款[2]

此种情况中，物业、物业管理委员会、小区自治组织、业主委员会等维修资金申报主体（以下简称“维修资金申报主体”）在相应项目实施前，全部前置申报程序均已履行完毕，且双方自愿在案涉合同中约定使用维修资金支付合同款，但在合同履行时，由于审计、增项、验收等环节不能达成一致，最终无法支付合同款而产生纠纷。在此情形下，案涉合同是双方的真实意思表示，合同双方应当按照合同约定履行各自义务，在通过司法审计、司法鉴定确定合同金额后，维修资金申报主体应当及时履行报批程序，按约定向对方支付合同款，否则将由此维修资金申报主体承担付款责任。

（二）案涉项目经维修资金行政主管部门审批，但在项目实施中，维修资金申报主体变更，不向相关部门提交申报手续[3]

此种情况中，虽然在项目实施前已履行了相应的审批手续，但在申报列支合同款时，由于业主不配合或更换了物业服务企业、业主委员会换届等，导致合同中维修资金申报主体已无法完成申请列支义务。在此情形下，小区内部是否通过维修资金的申报列支程序，不属于实际施工单位中的合同义务，且合同双方之间对工程款来源的约定亦不能表明合同中维修资金申报主体有权据此拒绝向对方支付合同，合同中维修资金申报主体作为项目发包方，对项目验收、价款等均无异议的情况下，应当按照合同相对性原则，由合同中维修资金申报主体承担付款义务。

【特别说明】需提醒注意的是，在实务中，最终判定由谁哪方承当付款义务时，还要结合合同签订前的实际情况、申报手续是否齐全、是否符合维修资金的使用范围、合同目的、政府参与情况、合同最终受益人、签订合同时维修资金申报主体的受益情况等综合进行认定，也可判令由变更后的维修资金申报主体承担付款责任，但要明确该资金应当由维修资金拨付[4]。

（三）案涉项目未经维修资金行政主管部门审批，合同中约定或未约定使用维修资金支付合同款，但案涉项目属于维修资金支付范围

第一种观点[5]：在案涉项目属于维修资金范围的情况下，虽然未经维修资金使用的前置程序，但小区业主是案涉项目的实际最终受益人，且在项目实施过程中，小区业主对案涉项目未提出反对意见时，可判令由小区维修资金申报主体启动相应程序，由维修资金支付合同款。

第二种观点[6]：我国现行的法律法规等对维修资金的使用有着严格的法定程序，在未经法定程序的情形下，私自在合同中约定使用维修资金支付合同款，是一种越权代理行为，并违反了法律的强制性规定，应属无效条款，且合同双方就此项的约定是均有过错的。但上述条件的无效，不影响案涉合同其他条款的效力，合同中维修资金的申报主体超越代理权限与对方签订的合同所造成的责任应当由其自行承担，且此合同对未参与合同签订的业主或者其他主体没有约束力。

此情形中，笔者更同意第二种观点，一是如果此情形下仍可使用维修资金支付合同款，则是对住宅专项维修资金管理秩序的冲击，有违立法初衷。二是在合同合法有效的情况下，根据合同相对性原则，合同约定的责任义务应当由签订合同的主体进行承担。三是在涉维修资金的纠纷中，维修资金申报主体通常为物业服务企业、业主委员会、物业管理委员会等，均为专业物业管理组织，对维修资金的使用程序应当知晓清楚，对于未履行程序便自行约定的行为，不排除存在主观故意或夹杂其他目的的可能性，因此而导致的后果应当由此物业管理组织自行承担。四是此情形下的合同付款责任由小区业主买单，是对小区业主不公平的体现，有违公平原则，且可能会在社会中引起效仿，增加维修资金的管理难度，影响正常的维修资金管理秩序。五是如果仅依据谁受益谁负责的原则判定由最终受益人承担付款责任，缺乏法律依据。

（四）住宅共用部位和共用设施设备损害，侵害业主利益，维修资金申报主体怠于履行责任，业主自行组织维修[7]

在超出房屋质保期后，非因业主原因，导致房屋共用部位和共用设施设备损坏，侵害业主权益，业主主张使用维修资金对房屋进行修缮，但维修资金申报主体不启动维修资金申报程序或怠于履行申报义务，导致问题一直得不到修复时，笔者认为，业主可以自行组织维修，因此造成的支出可向物业或其他维修资金申报主体追偿。

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业主面对违规使用维修资金时的维权方式

住宅专项维修资金制度的建立对于保障小区及房屋在出现问题时能够及时得到修缮发挥着不可替代的作用，但在实际生活中，因使用维修资金而侵犯业主权益的情况时有出现，并表现为“作为”和“不作为”两种方式，即：一是非法使用、挪用、套用维修资金。二是需要使用时，维修资金的申报主体消极履行或不履行申报义务。那么，在发生上述情况时，我们可从以下几个方面入手：

（一）收集并保存相关证据材料

以事实为依据，以法律为准绳是所有司法裁判的根本原则，在上述侵权行为发生后，要及时做好证据收集、整理、保存工作，其中包括但不限于相关合同、会议记录、有关单位的公示、微信/短信聊天记录、通话录音、带有水印的现场照片、申诉/情况反映材料、转账记录等与侵权行为有关的全部资料。在保存证据时，通常要注意保留原件，尽量不要采用复制、拍照的方式留存，以提高证据的证明力。

（二）确定权利主体与义务主体

确定权利主体。权利主体包括但不限于：业主、业主委员会、物业、社区、行政主管部门等。如果通过诉讼解决时，根据民法典等相关法律法规，笔者建议以业主委员会为原告向法院提起诉讼，且在起诉前，业主委员会应按照法定程序取得相应授权，否则将给立案和诉讼带来难度。另外，在业主委员会成立前，由于业主的组织能力、动员能力均极为低下，若强行要求按照民法典等相关法律法规获得授权，无疑给业主维权造成了不合理的困难，在此情形下，以业主个人的名义向法院起诉也是可能被允许的。

确定义务主体。应根据实际情况及侵权行为，合理确定义务主体，包括但不限于：侵权主体、赔偿主体、不作为主体、审批主体、其他参与人等。

（三）启动调解、仲裁、诉讼等多项争端解决方式

在解决纠纷中，我们要合理运用调解、仲裁、诉讼等解决方式，尽可能在发现问题之初，勇敢地站出来，向物业、业主委员会、所在社区或维修资金主管部门及时反馈诉求，力争将问题解决在萌芽阶段，将损失降至最低。但，如果侵权行为已经终结或无法调解时，笔者建议尽快按照约定提前诉讼或仲裁，通过司法裁判的方式，确认侵权事实，维护业主的共同利益。

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违规使用维修资金的法律责任

在现行制度下，我国维修资金管理的主要依据是《住宅专项维修资金管理办法》，对常见的违规使用维修资金行为的行政处罚标准做出了相应规定，但办法的法律位阶仅为部门规章，在打击犯罪和司法审判中仅能起到参考作用，不能直接作为裁判依据使用。

另一方面，办法中的处罚方式均属于“事后”处罚，以产生后果为处罚前提，对于存在违规行为、但未造成办法明确后果的轻微行为，办法以及现行的其他法规均没有明确的处罚标准，这也是目前涉及维修资金纠纷产生的主要原因之一。在当下没有涉维修资金专项法律的情况下，各地法院对于此类纠纷的裁判标准区别较大，而法院的裁判结果对于当地维修资金的使用管理又起着非常重要的参考作用，稍有不慎可能会引起一些不良企业或人员的效仿，增加当地维修资金的监管难度，提高当地类似法律纠纷的发生率。笔者建议，国家要从顶层设计入手，建立涉及维修资金筹集、使用、管理、惩罚等专门法律，明确轻微违规行为的处罚标准，统一司法裁判标准，使维修资金的管理、使用和司法裁判有法可依。

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结语

维修资金制度是一项民生制度，涉及老百姓的切身利益。笔者认为，维修资金的管理需要行政主管部门的主动作为，需要物业、业主委员会等组织依法依规管理使用，也需要全社会的共同监督。同时，也要结合时代发展，使用科技信息手段化解管理使用中的难点痛点，使住房维修资金制度焕发出活力，减少小区管理中的矛盾，提升小区品质，增项小区业主幸福感，打造幸福小区，建设美丽家园。

注释：

[1]《住宅专项维修资金管理办法》第二条。

[2]参考案例：（2020）豫05民终2476号、(2021）陕0113民初12321号。

[3]参考案例：（2021）京03民终9218号、(2020）苏0583民初4071号。

[4]参考案例：（2019）粤20民终7596号。

[5]参考案例：（2020）闽0428民初22号、(2019）粤20民终7596号。

[6]参考案例：（2022）浙03民终6150号、(2021）苏02民终6154号、(2014）渝二中法民终字第00642号。

[7]参考案例：（2023）京03民终84号。